RICEVIAMO e SEGNALIAMO

Il governo della scuola autonoma: responsabilità e accountability

Associazione TreeLLLe,
Seminario n. 5, settembre 2005

La pubblicazione, che questa volta viene sinteticamente segnalata, è particolarmente interessante e utile per comprendere un aspetto dell’autonomia scolastica che la Legge 59/97 non definisce sufficientemente: la questione del governo interno degli istituti autonomi, tra responsabilità e rendicontazione. Si tratta degli atti di un seminario che ha presentato due esperienze di successo di gestione dell’autonomia condotte in paesi europei, la situazione normativa e ordinamentale del nostro paese, il dibattito sulle problematiche enunciate.
Il primo contributo è di Peter Mattheus, già direttore del servizio ispettivo inglese OFSTED, che presenta il governo della scuola in Inghilterra, rispondendo ai tre principali interrogativi proposti dai curatori del seminario: il grado reale di autonomia nelle scuole del paese di provenienza; gli organi collegiali più significativi, con particolare attenzione al consiglio di istituto; come viene esercitato e da chi il controllo sui risultati della scuola.
Le risposte come la responsabilità di un’efficiente ed efficace gestione economica della scuola è affidata al Governing Body o Board of Governors (Consiglio di Amministrazione), i cui membri, governors, partecipano a livello volontario, non sono pagati, e rappresentano il personale scolastico, i genitori e le autorità locali; gli studenti invece non sono rappresentati. I governors sono tenuti ad una conoscenza professionale del settore dell’Education, sostenuta da un grande investimento del governo inglese in attività di formazione ed aggiornamento, specialmente nella gestione di grandi budget; rivestono una funzione chiave nella gestione locale delle scuole e sono tenuti a studiare il rapporto del servizio ispettivo OFSTED, che effettua ispezioni periodiche in ogni scuola, mentre gli obiettivi educativi stabiliti annualmente dalle scuole, anche in accordo con l’autorità locale, vengono controllati da quest’ultima e tutti i risultati di test ed esami della scuola primaria e secondaria vengono resi pubblici annualmente.
È compito del Board of Governors assumere il capo d’istituto (e anche, qualora fosse necessario, destituirlo), attraverso annunci economici, in regime di libera concorrenza; l’aspirante all’incarico deve essere in possesso di una qualifica, la National Professional Qualification for Headship (NPQH); i suoi principali compiti sono: definire un piano programmatico per la scuola, dirigere la scuola e puntare al miglioramento dei risultati degli studenti. Anche l’assunzione dei docenti spetta all’organo di governo, di cui il capo d’istituto può decidere se fare parte.
Nella scuola inglese di solito non esistono né il collegio dei docenti né il consiglio di classe. Ogni scuola ha il compito di effettuare la valutazione interna che comprende la valutazione annuale degli insegnanti e il controllo dei loro risultati. Gli insegnanti devono dimostrare i progressi compiuti dai loro studenti e, ogni anno, devono definire i propri obiettivi educativi.
Il Board of Governors decide quanto personale docente e non docente può permettersi, sulla base dei finanziamenti del governo centrale, e decide i miglioramenti retributivi, sulla base delle linee guida stabilite a livello nazionale; i bilanci consuntivi di ogni scuola sono verificati dall’autorità locale. Esistono sei sindacati per i lavoratori della scuola, due dei quali rappresentano i capi d’istituto; mentre il personale non docente fa riferimento ad un proprio, grande sindacato.
Il secondo intervento, a cura di Enja Riegel, preside della scuola del Land dell’Assia che ha ottenuto in Germania i migliori risultati nell’indagine P.I.S.A., descrive l’autonomia delle scuole nel sistema federale tedesco.
Qui il governo centrale “definisce i principi generali per l’istruzione superiore e l’accesso alle professioni legali, gli stipendi e le pensioni dei dipendenti pubblici, tra cui quelli degli insegnanti”.
L’autonomia scolastica è ancora in fase iniziale, in quanto è stata proposta da una quindicina d’anni, ma solo alcuni Länder hanno normato tale principio e solo un piccolo numero di scuole esercita un certo grado di autonomia, con curricoli meno centralizzati, programmi scolastici propri, un proprio budget, una valutazione interna ed esterna. Il governo federale non regola il sistema scolastico, ma su alcuni temi, ad esempio il finanziamento di modelli scolastici innovativi (scuole sperimentali), collabora con i sedici Länder. Ogni Land ha un suo sistema educativo con leggi e regole proprie e, in genere, un modello centralizzato di governo della scuola.
A dare impulso alla sperimentazione di processi educativi innovativi è stato il recente “choc” prodotto dai negativi risultati di PISA 2002, ma complessivamente, la relatrice avverte che la maggior parte degli insegnanti e dei capi d’istituto e anche delle autorità distrettuali vede con timore l’autonomia e i sindacati degli insegnanti si oppongono alla sua realizzazione perché ritengono che comporterebbe un aggravio di lavoro. Nella scuola tedesca gli organi collegiali sono simili a quelli del nostro paese; anche designazione, carriera e compiti del capo d’istituto sono facilmente avvicinabili a caratteristiche della scuola italiana.
All’interno di un sistema sostanzialmente rigido, la Riegel ripercorre la sua esperienza di capo d’istituto in una scuola che gode di una certa autonomia e ha puntato sulla dinamicità e sulla vision condivisa dall’équipe direttiva della scuola, tanto che ha saputo strappare all’autorità locale il permesso di avviare un nuovo indirizzo di studio “comprehensive”, approvato con il voto del collegio docenti e dei rappresentanti dei genitori. Le aree di intervento nel corso di alcuni anni hanno toccato l’aspetto organizzativo (aule, classi, orario, squadre di lavoro dei docenti) e soprattutto l’aspetto didattico e della valutazione interna, oltre che la valutazione esterna, di cui PISA 2000 rimane la prima attestazione di validità del metodo: tra tutti gli studenti esaminati nell’ambito della ricerca mondiale, gli studenti della sua scuola sono stati valutati “un anno avanti” rispetto agli altri.
Sul ruolo centrale del capo d’istituto nella gestione dell’autonomia scolastica si sofferma il dirigente scolastico italiano Marco Masuelli, che riflette sul profilo materiale del capo d’istituto, riscritto in funzione del conferimento della qualifica dirigenziale (DPR 165/01 art. 25), e sulla sua evoluzione. Solo sulla interpretazione, bisogna sottolineare, poiché il processo di identificazione del dirigente scolastico con questa funzione è iniziato molto prima dell’autonomia ed è tuttora in corso. I campi d’azione su cui oggi si concentra l’azione del dirigente delle scuole in regime di autonomia sono sostanzialmente questi: la promozione delle strategie formative e del loro rinnovamento (curricoli su base locale e su base nazionale); la guida dell’ambiente formativo (arricchimento, formazione e sviluppo professionale dei docenti e dei non docenti, informazione diffusa, gestione del clima complessivo, riconoscimento reciproco delle diverse responsabilità e dei ruoli rivestiti); la guida dell’apparato organizzativo della scuola (gestione delle attività previste dal POF e funzioni amministrative o in materia di sicurezza o di privacy); la promozione di processi autovalutativi (anche se questo aspetto rimane il più indefinito ed incerto del sistema scolastico italiano). In questo modo, tutto l’ambito del POF viene ad essere ampiamente interessato, la sua elaborazione acquista un carattere fondativo e coinvolge tutti gli operatori scolastici. “In un certo senso, dunque, la centralità del POF, l’insieme delle strategie e delle azioni connesse con la sua attuazione rendono meno gerarchico il ruolo del capo d’istituto come dirigente di quanto lo fosse prima come direttivo, cioè come funzionario interprete ed esecutore della volontà dell’amministrazione scolastica. Meno gerarchico eppure notevolmente più importante rispetto all’influenza e alla determinazione delle strategie della scuola, del comportamento professionale degli operatori, dell’azione della scuola in ambito territoriale.” In Italia gli strumenti per la direzione della scuola da parte dei dirigenti sono ancora vaghi, a volte solo evocati, (cfr. art. 25, Dlgs 165/01), e quasi in contrapposizione con quello del collegio docenti.
Gli altri interventi, come quello di Giorgio Allulli, Dirigente ISFOL, sulla necessità di portare a termine la riforma degli organi collegiali, di Giovanni Trainito, già presidente INVALSI, sulla normativa di governo della scuola, e quello di Attilio Oliva, presidente dell’Associazione TreeLLLe, su “una scuola autonoma e responsabile” mettono a fuoco la necessità di accelerare il cammino verso la piena realizzazione dell’autonomia della scuola italiana, il completamento della normativa e il superamento della dimensione di “Stato gestore” centralizzato.